Посередність і явна неадекватність займаній посаді нинішнього столичного голови вкотре підтвердила істину - закони не можна писати під особистість. Авторитарна форма управління містом, "зшита" під Олександра Омельченка, виявилась не по росту керівнику молодої знахабнілої команди, що отаборилась в будинку мерії на Хрещатику. Якщо в 2008 році оточення прем'єра ще сподівалось вирішити проблему Черновецького "хірургічним" шляхом, то через рік очільники уряду нарешті згодились на оновлення законодавчої бази, що стосується статусу міста Києва. Була створена робоча група, затверджено концептуальні зміни до закону "Про місто-герой Київ - столицю України", що пропонувались фахівцями Мінрегіонбуду. Восени 2009 року законопроект був прийнятий в першому читанні Верховною Радою України. Практично закінчена робота над підготовкою законопроекту до другого читання.
Нова редакція закону про столицю передбачає досить радикальне переформатування управління містом і виходить за рамки простого усунення больових точок. По-суті, Київ може стати полігоном для відпрацювання інструментів взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на території. Основні засади такої реформи закладені в Концепції реформи місцевого самоврядування, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів 29 липня 2009 року №900. Але якщо для втілення широко масштабних заходів по всій Україні вимагає змін до Конституції в частині створення виконавчих органів на рівні районних та обласних рад, то щодо організації виконавчої влади в Києві та Севастополі законодавець зробив застереження в 118 статті Основного закону, дозволивши вирішувати вказане питання окремим законом. Така ж поблажка спостерігається і щодо особливостей організації місцевого самоврядування (140 стаття Конституції). І нарешті в 133 статті Конституції, що входить до розділу "Територіальний устрій України" відмічається, що міста Київ та Севастополь мають окремий статус, який визначається законами України. Такі конституційні рамки дозволяють здійснювати перетворення в достатньо широкій площині публічних відносин.
Очевидним для вітчизняного політикуму вже стала необхідність розмежувати повноваження міського голови та голови Київської міської державної адміністрації. Дійсно, концентрація в руках однієї людини і розпорядчих і контрольних функцій породжує по-суті узурпацію влади. Пропонується класична європейська модель - Київська міська рада та підпорядкований йому виконавчий комітет на чолі з міським головою з однієї сторони, і КМДА, що здійснює контроль за дотриманням законодавства з іншої. Очолює останню голова адміністрації, який отримує статус, аналогічний французьким префектам чи польським воєводам. Функції голови КМДА не ідентичні функціям інших голів місцевих державних адміністрацій, тому логічно описати їх в законі. Зокрема, йдеться про інструменти контролю за діяльністю органів самоврядування. Насамперед, це можливість зупиняти рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб, якщо голова державної адміністрації вважатиме, що ці рішення суперечать закону. Конституція передбачає, що такі дії повинні супроводжуватись одночасним зверненням голови до суду. Більше того, для уникнення зловживань ця можливість повинна бути реалізована в досить короткий термін - до місяця - для нормативно-правових актів і до п'ятнадцяти днів - для актів одного разової дії. Окрема дискусія точилась навколо питання, чи набувають чинності акти одразу після їх прийняття, чи коли спливе термін їхньої перевірки державною адміністрацією. З однієї сторони акти, що не набрали чинності, не можуть бути опротестовані, з іншої, знаючи оперативність бенефіціарів деяких рішень Київради особливо щодо земельних питань, навіть півмісяця зволікань є неприпустимою розкішшю. Вправні ділки за цей час встигають не тільки оформити право на земельну ділянку, але й перепродати її "добросовісному набувачу". Виходячи з цього, в законопроекті запропоновано компромісне рішення - акти набувають чинності одразу після опублікування, однак акти, які стосуються управління власністю вступають в силу не раніше закінчення терміну, необхідного для перевірки їх легітимності.
До речі, про опублікування. Непоодинокі випадки, коли для формального дотримання букви закону щодо оголошень про закупівлі, аукціони, їх публікують у маловідомому виданні дрібним накладом. Законопроект передбачає запровадження європейської практики публікації актів органів місцевого самоврядування та інших офіційних повідомлень в офіційному бюлетені - виданні, яке створено спеціально виключно лише для цих цілей (аналог "Відомостей Верховної Ради України"). Будь-яка реклама чи інші публікації, які не носять характеру офіційних, заборонені. Таким чином започатковується роздержавлення ЗМІ.
Окремо про Інтернет-ресурс. Користувачі офіційної веб-сторінки Київради звернули увагу на те, що ним неможливо користуватись для пошуку документів. Тобто пошукова система є, однак вона не призначена для того, щоб знайти документ. Для цього вам потрібно знати повну його назву та реквізити. В іншому випадку допитливого пошуковця спіткає розчарування. Знаючи такі нюанси "відкритості" Київської влади, розробники проекту закону про статус Києва зафіксували, що вимоги до офіційного сайту Київради встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Однак, головна "фіщка" законопроекту навіть не розмежування повноважень між Київрадою та КМДА. Більш хворобливою для керівників міста стане законодавче врегулювання взаємовідносин між органами самоврядування міста та районів у місті. Взагалі, статус районів в місті описаний в Конституції не однозначно. З однієї сторони, вказується, що основою місцевого самоврядування є місто (стаття 140 КУ), з іншої - райони в місті мають право на комунальне майно (стаття 142), тобто теж володіють самоврядними функціями. Конституційний суд з приводу реорганізації районів в Києві висловився про неможливість повної ліквідації районів місті Києві, але нічого не сказав про право Київради міняти їх кількість та межі. Тому при побудові конструкції взаємовідносин між Києвом та районами в місті Києві виходячи з досвіду їх співіснування та здорового глузду. А вони (і досвід і глузд) свідчать, що помилки виборців у визначенні керівництва столиці занадто дорого коштують як для держави, так і для самих киян. Необхідно диверсифікувати ризики, передаючи вирішення головних соціальних питань на рівень району. Адже таким чином можна досягти порівняльності результатів, змагальності між районами, а отже, підвищення якості надання послуг. Ця зима показала згубність політики міської влади на централізацію коштів та управлінських рішень. Керувати всіма двірниками Києва з Хрещатика виявилось не під силу навіть збадьорену астральними подорожами градоначальнику.
При розмежуванні повноважень законодавці керуватись принципом субсидіарності, тобто, наближенням послуг до споживача настільки наскільки це можливо без втрати якості цих послуг. Тому до відання районів передаються середня та дошкільна освіта, житлове господарство, амбулаторно-поліклінічне медичне обслуговування, територіальні центри соціальної допомоги, благоустрій прибудинкових територій. На рівні міста залишаються утримання шкіл-інтернатів, лікарні, комунальні підприємства-монополісти, ведення Генерального плану. До речі, щодо архітектури. Основні питання надання архітектурно-планувальних обмежень віднесені до районів відповідно до правил забудови, визначених містом. А щоб обмежити рівень еклектики в забудові міста, Генеральний план міста та зміни до нього віднині погоджуватимуться з урядом.
Давно вже набили оскому земельні скандали. Одне з джерел корупції в цій сфері - повна закритість Київзему. Кадастрова інформація оберігається тут сильніше ніж державні таємниці. Принаймні, обміну нею з Держкомземом немає, що негативно впливає навіть на точність та достовірність земельного кадастру. Це однак, ніяк не перешкоджає Держкомзему видавати Київраді бланки державних актів на землю. Так от, в законопроекті про Київ повноваження Київзему, як виконавчого органу Київради зводяться до ведення земельно-кадастрової документації, а от сам земельний кадастр, надання кадастрових номерів та зберігання в депозитарії здійснюватиме Держкомзем. Звичайно, при цьому інформація по кадастру повинна постійно актуалізовуватись. До речі, такий принцип був закладений в законі про Земельний кадастр, успішно заветованим Президентом (окремий привіт Віктору Андрійовичу з його натхненними лозунгами про формування ринку землі - дії колишнього Президента були більш адекватними інтересам земельних тіньовиків).
Особливістю переліку повноважень, якими наділяються органи самоврядування в місті Києві є те, що державні програми соціального захисту забираються назад до відання державних органів, в цьому випадку територіального управління Міністерства праці. І справа на тільки в запобіганні можливості експлуатації соціальних працівників та використання бази користувачів соціальних програм в муніципальних передвиборних кампаніях. Програми соціального захисту по своїй природі не відносяться до тих, що можуть бути передані до органів місцевого самоврядування - місцеві ради ніяк не впливають на їх реалізацію, індикаторів оцінки їх успішності немає.
Окремо законопроект описує порядок формування органів місцевого самоврядування. Спосіб обрання Київського міського голови прямими виборами визначена Конституцією, однак законопроектом передбачено що це відбуватиметься у два тури. Хоча така модель передбачена для всіх в окремому законопроекті для всіх міських, сільських, селищних голів, що вже пройшов перше читання, однак щодо Києва законодавець вирішив додатково перестрахуватись, продублювавши відповідні норми. До речі, чітке розмежування повноважень міста та районів в місті значно покращує вибір для киян - лінійка претендентів на першу посаду в місті потенційно заповнюється головами районних в місті рад та головами виконавчих комітетів цих рад. Принаймні, їх спроможність управляти міським господарством заслуговує на довіру більше ніж до «чистого» політика з Верховної Ради.
На рівні району голова районної ради обиратиметься депутатами цієї ради. Однак виконавчий комітет районної ради він не зможе очолити автоматично, як зараз райдержадміністрацію. Загалом передбачається що функції голови ради і керівника виконавчого комітету ради розділені.
Щодо виконавчого комітету ради, як колегіального органу при обговоренні законопроекту висловлювались пропозиції щодо його департизації, однак вони не були підтримані. Натомість жорстко регламентовано, хто може бути членом виконкому - лише заступники голови та керівники самостійних виконавчих органів, за рішенням ради. Навіть секретар Київради і, відповідно, голова районної ради може брати участь в засіданнях виконкому тільки з дорадчим голосам. Для громадськості, груп впливу, родичів мера і просто поважних людей створюється громадська рада, яка, однак не має владних функцій.
В частині формування міського бюджету та бюджетів району поки що не вдалось переконати робочу групу у повному розділенні фінансів між містом та районом. Ділити гроші для районів і надалі буде місто, що теоретично відкриває добре поле для преференцій та ущемлень з боку міської влади. Щоправда, межі таких зловживань все-таки визначаються в рамках формули, яка затверджується виконкомом Київради. Це все-таки краще, ніж повна відсутність формалізованих розрахунків. Зрештою, за результатами моніторингу формування міжбюджетних відносин між Києвом та районами протягом найближчих років можна буде і перейти на прямі міжбюджетні відносини між державним бюджетами та міським бюджетом Києва, районними бюджетами окремо.
І нарешті, новий і тому складний для сприйняття елемент законопроекту - закріплення адміністративних меж міста та районів в місті.
Традиційно це питання було в сфері політичних ігор між містом та областю. Загалом досі в них верх брало місто, яке постійно експлуатувало тему необхідності розширення території міста. Як наслідок на заході Київ має дефіцит зелених територій, що є «легенями міста» На східному березі Дніпра зелена зона вижила завдяки міжнародному аеропорті та Бортницьким очисним спорудам, що обмежували апетити забудовників. Однак проблеми розвитку міста відносяться все таки до містобудівної сфери, а не до адміністративної. Законопроектом можливо, вдасться розмежувати межі дії Генерального плану міста та адміністративні межі, тобто межі юрисдикції органів виконавчої влади та самоврядування, що далеко не одне і те ж. Традиційно в більшості міст дія генерального плану розповсюджується в межах забудови, в той час, як адміністративні межі, тобто межі юрисдикції ради та її виконавчих органів простягаються до меж юрисдикції іншої сусідньої ради. Щодо Києва, то тут навпаки, межі дії Генерального плану можуть захоплювати добру частину області, якщо, звичайно, обласне керівництво погодить цей план. А от адміністративні межі повинні бути постійними. До речі, останній рад адміністративні межі Парижа встановлювались в 1873 році, що заставило місто перейти від політики екстенсивного розширення до ефективного, інтелектуального освоєння обмеженого простору. Що, зрештою і зробило його містом, де приємно гуляти пішки в усіх районах, а не тільки в центрі.
Так от, законопроектом пропонується встановити не тільки порядок затвердження адміністративних меж міста та районів в місті Києві, але й безпосередньо вирішити це питання в додатку до закону. Поки-що ні керівництво міста ні області не готові до такого банального закінчення суперечок навколо того, хто буде розпоряджатись землею, адже прийняття такого рішення вимагає волі, - почуття, атрофоване в більшості політики. Натомість пропонується відтягнути цей моменті, хоча для більшості причетних до справи є очевидним - якщо межі не будуть затверджені одночасно із прийняттям закону - надалі їх встановлення буде проблематичним.
Наразі політики вираховують, хто більше виграє від прийняття законопроекту. Зрозуміло одне - законодавчі зміни в частині статусу Києва покажуть наскільки глибоко нова влада готова реформувати місцеве самоврядування.
Автор: Юрій Ганущак
